Podnebna in biodiverzitetna kriza, v primežu katerih smo, sta največji grožnji človeški družbi. Za blaženje podnebne krize moramo čim prej preiti iz energije iz fosilnih goriv na energijo iz obnovljivih virov energije (OVE). Za ublažitev biodiverzitetna krize pa moramo krepiti biodiverziteto z varstvom in obnavljanjem narave, kar je ključno tudi za večanje odpornosti na podnebne spremembe. V ta namen je bila sprejeta Uredba (EU) 2024/1991 o obnovi narave.
V ozadju teh nujno potrebnih aktivnosti so hierarhično najpomembnejši interesi človeške družbe, ki jih je treba uresničevati hkrati in medsebojno skladno. Žal pa njihovo uresničevanje zaznamujejo večji konflikti, tehtnica teh interesov ni uravnotežena in zdi se, da se lahko energetski prehod odvija na račun narave, brez da bi bilo za to treba »plačati« kakršnokoli ceno. Vzrok za tovrstno razumevanje so tudi kratkoročne (investicijsko-finančne) koristi, medtem ko varstvo in obnova narave prinašata predvsem dolgoročne družbene koristi, katerih učinek se bo finančno odrazil predvsem v bodočih manjših stroških za škodo zaradi učinkov podnebnih sprememb, ki bo na odpornejših naravnih sistemih manjša. Poleg tega so ekonomske koristi energetske tranzicije individualizirane, dočim so pričakovane koristi varstva in obnove narave podružbljene.
Tovrstno globalno stanje se odraža tudi v Sloveniji. Pospešeno umeščanje naprav za pridobivanje električne energije iz OVE, predvsem iz energije vetra in sonca, ureja Zakon o uvajanju naprav za proizvodnjo električne energije iz obnovljivih virov energije (ZUNPEOVE). Ta v prvi vrsti predvideva, da se objekti OVE umeščajo primarno na prednostna območja, kjer je konflikt z naravo in lokalnimi skupnostmi čim manjši. To sledi temeljni usmeritvi Zakona o urejanju prostora, da se za načrtovanje prostorskega umeščanja OVE prednostno uporabijo razvrednotena območja (131. člen). Po ZUNPEOVE država pripravi akcijski program prednostnih območij OVE (5. člen), ki naj bi izhajal iz strokovnih podlag – te so nastale v projektu RES Slovenija, ki je identificiral potenciale in ovire za umeščanje OVE v Sloveniji. Projekt je pokazal, da je malo potenciala za nekonfliktno umeščanje OVE v prostor, kar nas kolektivno postavlja v težko situacijo, saj po drugi strani zaostajamo glede deleža energije iz OVE v končni rabi energije. Šele leta 2024 smo dosegli 25-odstotni delež, ki bi ga morali doseči že pred leti, zaradi nedoseganja ciljev pa smo pred tem plačali 18 milijonov evrov za statistični transfer OVE iz drugih držav. Cilj za 2030 smo s prenovljenim Nacionalnim energetskim in podnebnim načrtom do leta 2030 povečali na 33 %, kar je še odločno prenizko glede na cilj EU, ki znaša 42,5 % oziroma po možnosti 45 %. Tovrstna situacija od nas zahteva, da bomo OVE zelo premišljeno umeščali v prostor na način, da se povzroča najmanjša škoda oziroma potencialno umeščanje odgovarja tudi na energetske potrebe lokalne skupnosti in prispeva k varstvu in obnovi narave. Naloga države pa je, da umeščanje tako tudi usmerja, pri čemer je temu namenjen tudi program prednostnih območij, ki pa je še v nastajanju (glej tudi Planning for renewable energy without conflict: the potential of using sensitivity mapping as a decision-support tool).
Medtem imamo zatečeno situacijo, kjer je izbira območja za umeščanje OVE predvsem v domeni investitorja (in pogojena z oceno stroškov), torej nacionalno nedomišljena, zaradi česar se dogajajo številni konflikti, saj se to v postopkih izkaže za problematično, posledično pa se gradi odpor do OVE.
Taka območja so praviloma zavarovana in so posegi vanje možni le, če se izvede t. i. postopek prevlade drugega javnega interesa nad interesom ohranjanja narave (niso pa nujno zavarovana zaradi vrst, na katere bi imeli objekti OVE lahko vpliv). Ker je umeščanje objektov OVE, predvsem sončnih in vetrnih elektrarn, evropska in nacionalna prioriteta, je EU ta prizadevanja normativno podprla z domnevo, da je umeščanje teh OVE v prevladujočem javnem interesu pod določenimi pogoji, če gre za javni interes varstva narave. Ker se javni interesi soočajo v formalnih postopkih (prostorskega načrtovanja ali gradbenega dovoljevanja), je treba ta postopek poznati. Zato so v nadaljevanju predstavljene specifičnosti postopka prevlade javnega interesa OVE v povezavi z javnim interesom ohranjanja narave.
Foto: Unsplash
Kaj so javni interesi ali javne koristi?
Pojma javna korist in javni interes se v predpisih in pri njihovem izvajanju uporabljata enakovredno, večina pod tem razume isto. Vsi razumemo, da gre za interese oziroma koristi, ki se nanašajo na dobrobit širše skupnosti. Zares niti iz predpisov niti iz sodne prakse ni jasno, kakšno je morebitno razmerje med obema, zato lahko uporabljamo oba enakovredno brez večjih pravnih posledic. Kljub temu obstaja nekaj manjših razlik med pojmoma, ki nista povsem identična.
Javna korist je pravni institut, ki izhaja neposredno iz Ustave RS (69., 74., 70. in 155. člen), dočim javnega interesa Ustava ne omenja. Razen tega pa gre v obeh primerih za pravno nedoločen pojem. Javno korist konkretizira zakonodajalec, glede javnega interesa pa se v vsakem konkretnem primeru ugotavlja, ali so podane okoliščine, ki so v interesu širše skupnosti in ne zgolj v interesu posameznika. Tako javno korist kot javni interes napolnjujejo odločevalci na podlagi aktualnih družbenih potreb (v področnih zakonih), zato javne koristi in interesi niso ves čas enaki. Več je obrazloženo v prispevku Javna korist in javni interes v slovenskem pravu.
Tehtanje javnih interesov oziroma koristi
Predpisi pojma javni interes in javna korist se različno uporabljajo, vendar moramo glede na razloženo domnevati, da tudi v primeru, ko je govora o javnih interesih, so s tem mišljene tudi javne koristi in obratno, razen če posamezen zakon določen javni interes specifično obravnava (npr. Zakon o dostopu do informacij javnega značaja). Iz predpostavke enakovrednosti javnega interesa in javne koristi v zvezi z umeščanjem OVE in varstvom narave v tem prispevku tudi izhajamo.
Postopki tehtanja javnih interesov se dogajajo pri umeščanju posegov v prostor, tj. pri njihovem načrtovanju in dovoljevanju njihove izvedbe. Konkretno za umeščanje OVE to pomeni državno ali občinsko prostorsko načrtovanje in izdajo gradbenega dovoljenja, v zvezi z OVE je predvsem aktualen konflikt z javno koristjo ohranjanja narave. Ta korist se izkaže v postopku presoje sprejemljivosti, kjer se izkaže, ali je načrtovani poseg ali poseg, ki se dovoljuje, s stališča vplivov na zavarovana območja, posebna varstvena območja ali potencialna posebna ohranitvena območja in njihove varstvene cilje sprejemljiv ali ne. Za katere načrte in posege se izvede presoja sprejemljivosti, določa Pravilnik o presoji sprejemljivosti vplivov izvedbe planov in posegov v naravo na varovana območja. Navedena pravila sledijo 6. členu Habitatne direktive (Direktiva Sveta 92/43/EGS).
Če je načrtovana prostorska umestitev ali načrtovani poseg v presoji sprejemljivosti nesprejemljiv, to pomeni, da je interes ohranjanja narave v konfliktu z javnim interesom umeščanja OVE.
V okviru prostorskega načrtovanja Zakon o urejanju prostora (ZUreP-3) v 20. členu določa postopek razrešitve nasprotja javnih interesov. Če se ne doseže kompromisna rešitev, o nasprotju javnih interesov odloči vlada. To pa ne velja, če gre za odločanje o razrešitvi nasprotja javnih interesov nad javno koristjo ohranjanja narave – v tem primeru se postopek izvede, kot to določa Zakon o ohranjanju narave (ZON). Do situacije takega soočenja pride v postopku celovite presoje vplivov na okolje, v okviru katere se pripravi presoja sprejemljivosti po 101., 101.a, 101.b členu ZON. Postopek prevlade javne koristi je določen v 101.c členu ZON.
V okviru dovoljevanja posega ali gradnje pa se taki konflikti razrešujejo v postopku izdaje gradbenega dovoljenja po Gradbenem zakonu (GZ-1). Tudi v tem postopku se za poseg praviloma izvede presoja sprejemljivosti po 101.d, 101.e, 104.a in 105.a členu ZON, ki se lahko izvede samostojno, če pa je treba izvesti tudi presojo vplivov na okolje, pa v okviru te presoje. Tedaj se izvede integralni postopek izdaje gradbenega dovoljenja; če pa za poseg morda ni potrebno gradbeno dovoljenje, presoja vplivov na okolje rezultira v okoljevarstvenem soglasju po Zakonu o varstvu okolja (ZVO-2). Če je v postopku odločanja o integralnem gradbenem dovoljenju mnenje o presoji sprejemljivosti posega neugodno, 66. člen GZ-1 omogoča postopek prevlade. Vendar pa postopek prevlade ni določen za navadno gradbeno dovoljenje po 54. členu GZ-1, ki ga vodi upravna enota. V tem postopkih se na podlagi 141. člena GZ-1 naravovarstveno soglasje šteje za mnenje v postopku. Če je to negativno, niti ZON niti GZ ne predvidevata postopka prevlade.
Foto: Jon Flobrant/Unsplash
Kako je urejen prevladujoč javni interes OVE?
Lani spremenjena Direktiva (EU) 2018/2001 o spodbujanju uporabe energije iz obnovljivih virov energije, pri čemer neuradno besedilo spremenjene Direktive (EU) 2018/2001 v členu 16f. določa, da države članice, dokler ni dosežena podnebna nevtralnost, zagotovijo, da se v postopku izdaje dovoljenj za načrtovanje, izgradnjo in obratovanje obratov za proizvodnjo energije iz OVE, za priključitev takih obratov na omrežje, za povezano omrežje samo ter za naprave za shranjevanje domneva, da so v prevladujočem javnem interesu ter služijo javnemu zdravju in varnosti. To se upošteva pri usklajevanju pravnih interesov v posameznih primerih za namene izvajanja:
- člena 6(4) in člena in 16(1), točka (c) Direktive 92/43/EGS (Habitatna direktiva),
- člena 4(7) Direktive 2000/60/ES (Okvirna vodna direktiva),
- člena 9(1), točka (a), Direktive 2009/147/ES (Ptičja direktiva).
Države članice lahko v ustrezno utemeljenih in posebnih okoliščinah omejijo uporabo tega člena na nekatere dele svojega ozemlja, na nekatere vrste tehnologij ali na projekte z določenimi tehničnimi značilnostmi. Glede spremenjene direktive je ClientEarth pripravil vodnik po spremenjeni direktivi Renewable Energy for Nature and People.
Pred sprejemom spremembe navedene direktive je začasne ukrepe za pospešeno umeščanje objektov OVE v prostor urejala neposredno pravno zavezujoča Uredba Sveta (EU) 2022/2577 (z dne 22. decembra 2022) o okviru za pospešitev uvajanja energije iz OVE, ki je imela omejeno časovno veljavnost (18 mesecev), spremembe uredbe (Uredba Sveta (EU) 2024/223) pa so ohranile veljavnost nekaterih določil še do 30. junija 2025. V povezavi z uveljavljanjem domneve prevlade javnega interesa so do tega datuma ohranjeni pravilo glede ugotavljanja zadovoljivih alternativnih možnosti in pravila glede izvajanja izravnalnih ukrepov (3a. člen).
Poleg ohranjanja narave, ki je glavna vsebine Habitatne direktive, so določena pravila glede OVE opredeljena tudi v Uredbi (EU)2024/1991 o obnovi narave. Ta neposredno zavezujoč predpis zahteva od držav izvedbo ukrepov za izboljšanje stanja narave, po drugi strani pa tudi za neposlabšanje razmer na območjih, ki ne bodo podvržena obnovi. Ta obveznost v celoti velja za območja Natura 2000 (enajsti in dvanajsti odstavek 4. člena glede kopenskih ekosistemov, deveti in deseti odstavek 5. člena glede morskih ekosistemov). Onkraj območij Natura 2000 pa so v zvezi z obveznostjo neposlabšanja določene izjeme, med drugim je poslabšanje dopustno tudi zaradi načrta oziroma projekta prevladujočega javnega interesa, za katerega niso na voljo manj škodljive alternativne rešitve – v tem primeru državi ni treba izvesti ukrepov, s katerimi se zagotovi, da se območja, na katerih je bilo doseženo dobro stanje ali zadostna kakovost habitatov vrst, ne poslabša; vendar pa to ne izključuje obveznosti izvedbe izravnalnih ukrepov po Habitatni direktivi: (točka c) štirinajstega in petnajstega odstavka 4. člena v povezavi z enajstim odstavkom za kopenske ekosisteme, (točka c) enajstega in dvanajstega odstavka 5. člena v povezavi z devetim odstavkom za morske ekosisteme. Za te primere velja, da so projekti OVE v prevladujočem javnem interesu in države lahko določijo, da v tem primeru ni treba dokazati, da ni na voljo manj škodljivih alternativnih rešitev, če je bila opravljena celovita presoja vplivov na okolje ali presoja vplivov na okolje; to ureditev pa lahko države omejijo na določena območja ali tehnologije, če to utemeljijo in obvestijo Evropsko komisijo (6. člen). Podrobnejši kontekst tej ureditvi podajata 38. in 68. točka preambule uredbe. Za območja Natura 2000 pa velja, da mora država, poleg izpolnitve obvez po Habitatni direktivi, poskrbeti, da uvede ukrepe, da se stanje na območjih, na katerih je bilo doseženo dobro stanje in zadostna kakovost habitatov vrst, ne poslabša.
Določilo spremenjene Direktive 2018/2001 glede prevladujočega javnega interesa je v naš pravni red preneseno z Zakonom o uvajanju naprav za proizvodnjo električne energije iz obnovljivih virov energije (ZUNPEOVE) v 17. členu. Izrecno je določilo, da se ne glede na 101c. in 101f. člen in režim varstva vrst po ZON pri načrtovanju, postavitvi in obratovanju naprav OVE iz energije sonca in vetra ter z njimi povezanega omrežja domneva, da so te naprave in omrežja v prevladujočem javnem interesu in služijo javnemu zdravju in varnosti. V skladu s pooblastilom spremenjene Direktive (EU) 2018/2001 pa je določilo izjemo, in sicer ta domneva ne velja za postavitev objektov OVE za energijo iz vetra v obstoječih zavarovanih območjih ali v delih obstoječih zavarovanih območij, ki imajo v varstvenih režimih na podlagi predpisov, ki jih določa ZON, določeno prepoved gradnje objektov in naprav.
Kaj to pomeni za postopke prevlade?
Splošna pravila postopka prevlade
Glede na uvodoma predstavljene cilje Slovenije in EU za delež OVE v končni rabe energije ter predvidoma manjša območja za umeščanje OVE, ki ne bodo v konfliktu z naravo (kot je pokazal projekt RES Slovenija), lahko predvidevamo, da bomo v bodoče priča več postopkom prevlade javnega interesa (OVE) nad interesi ohranjanja narave po ZON. Doslej na tem področju v Sloveniji nimamo veliko prakse – aktualen je postopek prevlade v okviru postopka umeščanja HE Mokrice, kjer je bila sodna presoja že izvedena (sodba Upravnega sodišča I U 1629/2022-155). V pomoč razumevanju in izvedbi postopka so Smernice Evropske komisije za izvajanje 6. člena Habitatne direktive (glej tudi Postopek prevlade druge javne koristi nad javno koristno ohranjanja narave).
Da določen javni interes lahko prevlada nad javno koristjo ohranjanja narave, morajo biti izpolnjeni določeni pogoji (četrti odstavek Habitatne direktive):
- nujni razlogi drugega prevladujočega javnega interesa;
- neobstoj druge ustrezne rešitve za načrt ali projekt;
- izvedba izravnalnih ukrepov, o katerih se obvesti Evropsko komisijo (več o tem tudi v Prevlada javnega interesa).
Postopek prevlade javnega interesa se lahko izvede, če je v presoji sprejemljivosti po ZON ocenjeno, da je vpliv načrtovanega posega nesprejemljiv:
- v okviru celovite presoje vplivov na okolje (CPVO) v fazi prostorskega načrtovanja v skladu z ZVO-2 in ZUreP-3, v kateri se izvede presoja sprejemljivosti v skladu z ZON;
- v okviru presoje vplivov na okolje (PVO) v fazi izdaje integralnega gradbenega dovoljenja (v skladu z ZVO-2 in GZ-1) ali če se PVO izvede izven postopka gradbenega dovoljenja v skladu z ZVO-2.
Po ZON o prevladi javnega interesa odloči vlada na predlog ministrstva, pristojnega za okolje EU (pod Ministrstvo za okolje in prostor je sodilo tudi področje varstva narave), vendar pa je GZ-1 v 66. členu že upošteval delitev ministerstev in kot predlagatelja določil ministrstvo, pristojno za naravo (torej Ministrstvo za naravne vire in prostor).
Pravila glede domneve prevladujočega javnega interesa OVE
Domneva prevlade javnega interesa OVE v Sloveniji (četrti in peti odstavek 17. člena ZUNPEOVE glede na območja:
- velja za vetrne in sončne elektrarne (načrtovanje, postavitev, obratovanje naprav in njihovega omrežja) na celotnem območju Slovenije;
- ne velja za vetrne elektrarne na območjih Natura 2000 in zavarovanih območjih, ki imajo v aktih, sprejetih na podlagi ZON, določeno prepoved gradnje.
Kjer domneva velja, v postopku prevlade ni treba ugotavljati izpolnjevanja pogoja obstoja nujnega razloga prevladujočega javnega interesa. Treba pa je izpolniti druga dva pogoja (neobstoj druge ustrezne rešitve za načrt ali projekt, izvedba izravnalnih ukrepov, o katerih obvesti Evropsko komisijo). Glede teh dveh pogojev je Uredba Sveta (EU) 2022/2577 določila olajšana pravila do 30. junija 2025 (glej zgornje poglavje). Možnosti, ki jo daje 6. člen Uredbe 2024/1991 o obnovi narave, ko lahko države na območjih onkraj območij Natura 2000 določijo, da v tem primeru ni treba dokazati, da ni na voljo manj škodljivih alternativnih rešitev, če je bila opravljena celovita presoja vplivov na okolje ali presoja vplivov na okolje, Slovenija ni izkoristila.
Če se bo v postopu presoje sprejemljivosti po ZON izkazalo, da so vplivi načrtovanega posega nesprejemljivi, bo v morebitnem postopku prevlade po ZON za območja, za katera domneva o prevladujočem OVE interesu velja, treba upoštevati naslednja pravila:
v okviru CPVO (načrtovanje): člen ZON, kjer pa ne bo treba ugotavljati izpolnjenosti pogoja obstaja drugega javnega interesa, ker obstaja zakonsko določena domneva prevlade, 20. člen ZUreP-3, četrti in peti odstavek 17. člena ZUNPEOVE;
- v okviru PVO (integralno gradbeno dovoljenje): člen ZON, kjer pa ne bo treba ugotavljati izpolnjenosti pogoja obstoja drugega javnega interesa, ker obstaja zakonsko določena domneva prevlade, 66. člen GZ-1, prvi in tretji odstavek 17. člena ZUNPEOVE;
- v drugih postopkih dovoljevanja posega, ki jih ne predvideva ZON, pa je to dopolnil drugi odstavek 17. člena ZUNPEOVE in se postopek prevlade izvede po 101f. členu ZON tudi v:
- postopku izdaje (navadnega) gradbenega dovoljenja (ki ga izda upravna enota), če je podano negativno mnenje s področja ohranjanja narave,
- postopku naravovarstvenega soglasja (po 105a. členu ZON) ali naravovarstvenega dovoljenja (po 104a. členu ZON) za poseg v naravo, če bi se to potencialno zavrnilo.
V vseh postopkih je treba upoštevati tudi 4. člen (točka c) štirinajstega in petnajstega odstavka, 5. člen (točka c) enajstega in dvanajstega odstavka in 6. člen Uredbe (EU) 2024/1991 o obnovi narave, do 30. junija 2025 tudi 3a. člen Uredbe Sveta (EU) 2022/2577.
Glede na običajne postopke prevlade velja v postopkih prevlade OVE, da vlada o prevladi odloči na predlog ministrstva, pristojnega za okolje (Ministrstva za okolje, podnebje in energijo). Če vlada sprejme odločitev o prevladi druge javne koristi nad koristjo ohranjanja narave, se ta odločitev vključi v izdano gradbeno dovoljenje, naravovarstveno soglasje ali dovoljenje.
Foto: Mariana Proença/Unsplash
Zaključek
Postopek prevlade po ZON v povezavi z domnevo o prevladujočem javnem interesu OVE je za razumevanje in uporabo izjemno zapletena materija. V Sloveniji že brez novih pravil glede OVE s tem postopkom nimamo posebnih izkušenj (edini primer HE Mokrice, ki je še v teku). Prevladujoč javni interes OVE ne predstavlja »splošnega pooblastila« za umeščanje objektov OVE oziroma ne pomeni, da ima umeščanje objektov OVE vedno prednost pred interesi varstva narave. Domneva predstavlja le izpolnitev enega pogoja v postopku prevlade nad javnimi koristmi narave, ki se izvede, kadar se v okviru presoje sprejemljivosti umeščanja ali dovoljevanja objekta OVE po ZON ugotovi, da so vplivi posega, postopek prevlade pa je treba v vsakem primeru izvesti.
V Sloveniji velja domneva prevlade javnega interesa OVE za vetrne in sončne elektrarne, njihovo načrtovanje, postavitev, obratovanje naprav in njihovega omrežja za celotno ozemlje, razen za vetrne elektrarne na območjih Natura 2000 in zavarovanih območjih, ki imajo v aktih, sprejetih na podlagi ZON, določeno prepoved gradnje. Specifike so odvisne od območja in postopka, po katerem se načrtuje oziroma dovoljuje umeščanje v prostor. Še vedno pa je v postopku prevlade treba izpolniti druga dva pogoja, tj., da ne obstajajo druge ustrezne rešitve za načrt ali projekt in da se izvedejo izravnalni ukrepi. O prevladi odloči vlada na predlog ministrstva, pristojnega za okolje.
Zaradi specifik in kompleksne ureditve, nejasnih in dvoumnih določil pa lahko pride v zvezi s postopki prevlade do številnih zapletov, ki se bodo reševali na sodišču. Zato bi bilo za zakonito in učinkovito vodenje teh postopkov potrebno, da država večjo pozornosti nameni izobraževanju upravnih delavcev in delavk specifično za ta postopek. Prav tako bo treba usposobiti ekipe, ki vodijo pripravo projektov in pridobivanje dovoljenj, pa tudi odvetnikov, ki bodo nastopali v morebitnih postopkih.